编者按：2021年11月2日，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）印发实施。为做好《意见》的宣传贯彻工作，生态环境部组织对《意见》进行系列解读，今天推出第11篇《积极应对气候变化，实现减污降碳协同增效》。
2021年4月30日，习近平总书记在主持中共中央政治局第二十九次集体学习时强调：“‘十四五’时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。”“要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构调整。”近日，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（下称《意见》），提出了“加快推动绿色低碳发展”的要求，其中明确要“深入推动碳达峰行动。处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标。”彰显了党和政府如期实现生态环境根本好转、实现二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景的坚定决心，是建设人与自然和谐共生现代化和美丽中国的现实需要。
一、我国的污染防治正在迈向温室气体与环境污染物协同治理新阶段
温室气体与环境污染物具有同根同源性。煤炭等化石燃料在燃烧过程中既产生二氧化碳等温室气体，也会产生颗粒物、一氧化碳、二氧化硫等空气污染物。我国的污染防治进程始自上世纪70年代。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面加强对生态文明建设和生态环境保护的领导，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，生态环境明显改善，人民群众获得感显著增强，厚植了全面建成小康社会的绿色底色和质量成色。
温室气体与环境污染物在控制措施方面也具有协同效应。当前，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，结构性污染问题仍然突出。进一步将大气污染防治与温室气体控排措施深度融合，将加快生态环境质量由量变到质变的改善进程。因此，污染治理手段亟需从末端治理向以产业结构和能源结构调整为主的源头治理升级。《意见》对深入推进碳达峰行动、打造绿色发展高地、推动能源清洁低碳转型、坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展、推进清洁生产和能源资源节约高效利用、加快形成绿色低碳生活方式等做出战略决策部署，明确了新阶段开展温室气体与大气污染协同治理的工作部署和政策依据，标志着我国污染防治攻坚战正在迈向温室气体与环境污染物协同治理的新阶段。
二、积极应对气候变化、协同推进绿色低碳发展，是深入打好污染防治攻坚战的迫切任务
我国实施积极应对气候变化的国家战略，采取了一系列应对气候变化的政策与行动，取得明显成效。绿色低碳产业、节能环保等战略性新兴产业规模逐步扩大，新能源产业蓬勃发展。能源结构持续优化，煤炭占能源消费比重大幅下降、非化石能源占比大幅提升；节能提效取得显著成效，2011-2020年，我国能耗强度累计下降28.7%。工业、建筑、交通等重点部门控排成效显著，高耗能产业扩张得到有效控制。
我国温室气体控排行动协同减少大气污染物排放的效应已经显现。2020年，我国碳排放强度相比2015年下降18.8%，超额完成“十三五”约束性目标，相比2005年下降48.4%，不仅超额完成了我国向国际社会承诺的到2020年下降40%-45%的目标，若按照每减少一吨二氧化碳排放将相应减少3.2公斤二氧化硫和2.8公斤氮氧化物排放计算，我国超额实现碳强度下降目标也为大气污染治理作出了贡献。
三、协同推进温室气体与大气污染物减排，实现减污降碳协同增效
加强源头治理、系统治理、整体治理，实现减污降碳协同增效，是统筹污染治理、生态保护、应对气候变化的总抓手，既要做好战略规划等顶层设计方面的谋篇布局，也需要在政策与行动措施上全面发力，同时还需要制度体系的全面创新。
一是加快完善减污降碳协同控制的顶层设计。应对气候变化和良好生态环境是中华民族永续发展的内在要求，是最普惠的民生福祉和人与社会持续发展的根本基础
2021年1月，生态环境部印发《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，明确提出减污降碳协同增效的要求。《意见》强调，将以实现减污降碳协同增效为总抓手，努力建设人与自然和谐共生的美丽中国。下一阶段，应坚持把绿色发展、低碳发展和循环发展作为生态文明建设基本途径，将应对气候变化及低碳发展融入国家重大战略，系统谋划中长期生态环境保护重大战略，统筹谋划有利于推动经济、能源、产业等绿色低碳转型发展的政策举措和重大工程，统筹建立二氧化碳排放总量控制制度，努力走出一条符合我国国情的应对气候变化与污染防治双赢的绿色低碳发展之路。
二是大力推动减污降碳协同增效的政策与行动协同。《意见》指出，将加快推动绿色低碳发展，深入推进碳达峰行动，推动能源清洁低碳转型，统筹建立二氧化碳排放总量控制制度，建设完善全国碳排放权交易市场、补齐温室气体排放监测短板等具体任务，与我国控制温室气体排放政策在能源结构优化、产业结构调整、市场机制构建、基础制度设计等方面的战略规划和重点任务存在一定交叉，具有减污降碳的正协同效应，有必要进一步提高相关政策与行动的成本效益。建议将碳排放评价纳入环境影响评价体系，将温室气体浓度监测纳入环境质量监测体系。由于电力、钢铁、水泥、交通行业减污降碳行动存在相对复杂的协同作用，因此应注重强化正协同效应、规避负协同效应。
三是统筹开展减污降碳相关制度体系的互鉴互学、融合创新。《意见》指出，要“加快构建减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制”“大力推进低碳和适应气候变化试点工作”。基础数据方面，建议加强减污与降碳在统计、核算和报告制度、数据信息应用方面的协同。排放管理方面，建议统筹整合生态环境类专项考核信息报告机制，借鉴环境污染物总量控制的实践经验，统筹建立全国碳排放总量控制制度，作为生态环境领域温室气体排放管控的基本制度。体系建设方面，建议在现有生态环境标准体系框架下，有机增加控制温室气体排放相关内容，构建减污降碳协同的标准体系。同时，推动国家低碳试点与绿色发展、生态文明建设等试点在顶层设计的协同融合，创新统筹重点任务、政策协同、制度融合，发挥好低碳试点的引领作用。
建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。积极应对气候变化，深入打好污染防治攻坚战，协同推进绿色低碳发展，本质上都是立足于新发展阶段对新发展理念的完整、准确、全面贯彻。下一阶段，必须坚定不移实施积极应对气候变化的国家战略，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以产业结构和能源结构调整为主的源头治理实现减污降碳协同增效，以高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，努力建设人与自然和谐共生的美丽中国，继续在全球生态文明建设中发挥重要参与者、贡献者、引领者作用。
作者：马爱民、曹颖、付琳（国家气候战略中心）